中国NGO扶贫的历史使命|Feedback ·意见反馈 - 我们的自由天空公益助学项目组（OFS，桃李天）

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中国扶贫基金会秘书长何道峰

2001年10月28日

01. 2001年初中国政府召开了规格很高的中央和国务院关于扶贫工作的联席会议，总结了1994年中国政府颁布的"八七扶贫攻坚计划"以来扶贫工作的成就、经验与教训，通过了21世纪第一个十年的《扶贫纲要》。在这个新的纲要中，中央政府第一次提出：坚持政府主导、社会参与的扶贫战略，引入NGO参与中国政府扶贫项目的执行，促进NGO参与扶贫公益资源的竞争，创新扶贫模式，提高扶贫效率。为了对此做出响应，以促进中国公开公平的扶贫公益市场的开放，促动NGO在扶贫领域的健康成长与发展，中国扶贫基金会会同国内较大的NGO同行和研究专家，召开了几次小型的讨论会。会上提出了一些令人惊悚的问题：中国存在真正意义上的NGO吗？中国现存的NGO跟真正意义上的NGO有什么不同？中国的NGO在扶贫方面有多大的贡献？NGO在扶贫方面面临何种问题？NGO在扶贫领域的历史使命是什么？如何回应中央政府对NGO扶贫的呼唤？这对于NGO的发展和健康成长有何意义？等等。为了回答这些问题，我们发起了"中国NGO扶贫国际会议"，并设立了几个课题，委托国内专家牵头进行了一年多的研究。这篇报告，是中国扶贫基金会在此研究基础上得出的一些富于行动感的认识。

02.社会和经济问题之间存在有机联系，当我们需要回答中国NGO的上述许多问题时，我们必须把它放到中国的经济与社会发展模式的大背景中去思考，才可能得出贴近现实的结论和富于建设性的行动建议。就像我们从某个生物体上取下一个生理切片，必须把它放到整个生物体的系统中去仔细观察和思考一样。中国目前的NGO的特点、原因、问题与未来，也必须到它的经济与社会母体中去寻找答案。

一．中国独特的经济与社会发展模式及独特的NGO发生机制

1.1 今天的世界是以市场经济为轴心旋转的。虽然市场经济已经不是什么新的概念了，但市场经济从来也不象现在这样具有全球化的特征。尽管如此，各国发展的道路仍有很大的差异，这些差异主要来自发展的起点，资源丰度，人口及其增长率，经济体制等主要因素。这些因素的差异和选择的差异影响到一国发展速度和结构，影响到效率与分配，进而影响社会结构与组织形式等等。

1.2 在世界市场经济几个世纪的角逐中，先起的国家比后起的国家占了很多先机与优势。虽然也有如南韩、台湾、香港地区等后发先至的典型个案，但总的来讲，后起的发展中国家发展的约束条件更多，难度和挑战更大。这主要表现在：
第一，后发国家的资源丰度较低，这也是他们在前几轮竞争中落后的原因之一；
第二，后发国家的人口压力过大，如果人口增长速度控制不住，意味着就业问题更为严重；
第三，后发国家面临的市场更加全球化和动态性，因而面对的竞争更激烈；
第四，后发国家常常在第一产业的农地制度上存在严重的传统约束，即严重的农地资源分配不均而造成的启动困难，即现代化的进程一般从这里启动所碰到的问题。怎么解决这些问题，是后发国家启动发展的关键，也是其经济发展和社会结构转型模式选择的先决条件。

1.3 中国真正开始启动现代化是在80年代初期。当时除了上述条件与后发的发展中国家相似之外，还有两个条件具有特殊性.
其一，中国当时的是一种非市场化的计划经济体制，在这个体制中，社会经济主体不是以个人和家庭为核心的产权主体，而主要是以国家、地区政府乃至乡镇政府为核心的公共产权主体系统，并按计划而非市场方式配置资源。
其二，农村土地虽不存在严重分配不均，但是以国家、地区、单位、乡村集体为核心的公共产权主体系统，严重地制约农民投入劳动的积极性，从而导致了大面积的农村贫困。上述两方面条件的存在，不得不使中国的现代化发展模式和社会变革模式的选择带有自身独特的胎记而不同于其它任何后发国家。

1.4 中国的现代化发展进程采取了独特的模式：
第一，在启动上从农地制度的变革开始。它并不涉及到一般土地改革中土地的收购和发放给农民的问题，而是按人口将公共土地产权中的使用权和收益权直接分配到以家庭为核心的个人手中，从而建立起个人产权的可能性空间；
第二，在非农业领域中并不急于改革公共产权体系，而是通过允许农民个人、家庭办企业和允许外商投资进入的方式，创造了个人产权的相对空间；
第三，在市场模式上也采取由易到难、由简单到复杂的方法促进市场的形成，产品市场首先是农产品，其次是工业品，然后原、材、燃料，最后是交通、通讯等产业；要素市场是从劳动力到土地使用权，再到资本产品等等；
第四，在发展策略上，中国从一开始就抓住人口控制这一主要因素，通过20年的努力，把人口增长的速度控制到一个理性的范围内。

1.5 上述前三个方面的政策，我们称之为"改革策略"。后一个方面，我们称之为"发展策略"。20年改革的实践证明，中国走的是一种渐进式变革的道路。在发展策略上，则是采取"人口理性增长"作为前提的道路。概括起来，就是人口理性增长前提下的"市场经济变革"。

1.6 从实践的结果看，中国显然取得了巨大的成功，因为首先倾全力抓人口的控制，使人口的理性增长转变为国民经济成长的前提条件。其次，因为实行渐进式的市场化改革，使复杂的问题得以在过程中渐次出现，渐次解决，从而使经济和社会结构的转变较为平稳，有效地避免了剧烈的社会矛盾和超过社会承受能力的冲突。
1.7 从问题的另一方面看，也是因为实行缓慢而渐进式的变革，使选择的过程拉得很长，使需要做的选择增多，从而出现了一个较长时期的胶着、迷惘、反复和交错，增加了变革的痛苦和成本，也存在着因连续选择错误而不能抵达彼岸的风险。

1.8 市场经济是一种以市场为核心条件下企业和个人主体在市场规则之内负责任地进行资源组合竞争的经济动态。从目前中国的情况看，尚未完成市场经济体系的变革，处在一种过渡状态，因而具有相当的独特性。简单讲，市场规则体系的改革与发育尚未完全成熟，但市场中的企业主体更不成熟。究其原因，主要市场参与主体"的变革显然落后于"市场运行规则"的变革。市场参与主体处在"公共产权主体"和"个人产权主体"相混合的状态，而"公共产权主体"仍然占据压到优势的地位。在这种情况下，"公共产权主体"对其经营管理者的约束始终是软的，"个人产权主体"对其经营管理阶层的约束是硬的，如果两种产权主体不能有机组合而是长期在市场中混合运行，硬的经营约束侵蚀软的经营约束的行为会成为普遍现象，从而会导致公平问题和效率问题。软约束的公共产权主体可以求助于政府，取得垄断资源如上市、债转股、特许经营垄断行业等等优惠，从而一方面加剧不平等竞争，另一方面又引起硬约束产权主体群在市场上的寻租行为，进一步造成效率与公平的损失。
1.9 在市场参与主体改革不到位的前提下，市场运行规则的改革很难大幅度超前，因为由于公共产权主体的软约束，市场的波动会产生一种"损益的刚性沉淀"。譬如股市下跌20%时，一些企业的股价可能下降50%，如在完整的市场经济中，这些企业的损失会通过兼并与退出市场而由直接投资者和股市投资者分担，投资者反过来调整和惩处经营者。而如果股市的主体是公共产权主体，加上缺乏劳工的社会保障制度，就很难建对应"的退出机制。没有退出机制，这些损失就会刚性沉淀，转移成国家垄断的证券公司的损失，国家垄断的银行的坏帐，转移成某部、某局、某国营公司的损失，最终这些问题就会转化为宏观的财政问题与金融问题，变成只有政府关心的宏观问题。我们称这种现象为不完全市场经济中的市场失灵。

1.10 这种改革和发展的方式，这样一种独特的市场失灵，会在一个相当漫长的过程中存在着。中国的NGO扶贫与发展，是在这样的大背景下所发生的，很难摆脱这种改革与发展方式的深刻影响，因此需要放到这样的历史进程与背景中来思考和理解，而不是简单地使之与成熟市场经济条件下的NGO进行比较后草率地得出结论。

1.11 中国的社会转型与中国市场化变革一样，是一种国家主导的逐渐开放社会资源给社会的渐进转型方式。在这个过程中，从社会体制的变迁及其表现形式无不打着国家的烙印和国家主导的痕迹，尤其是变革是因经济的危机所推动，社会主流意识对经济变革有极大的认知度，而对社会和政治变革则显得敏感而不为主流意识所接受，因此社会变革的国家主导痕迹更为明显。有的学者称中国的社会转型是一个"国家统合主义"（"State corporatism"）的社会。按照这种理论解释，在国家统合主义的变革中，国家将一些特许的社会权力赋予某些官办性集团，使这些官办性集团成为该社会领域里的利益表达者。显然，中国在市场经济变革进程中NGO的产生，就是这种国家授权的结果。通过这种授权，这些官办NGO成为社会公益领域中的利益表达者。这种NGO的独特的发生机制，显然是应社会公益的需求而生，而跟市场经济变革的初级阶段的许多特征存在着有机的联系。

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二．中国的扶贫成就与NGO的贡献
2.1 中国扶贫的成就

2.1.1 中国人民从1978年开始在邓小平同志的领导下，开始探索一条适合中国国情的市场经济道路，极大地促进了生产力的增长和国民经济的发展，而且使绝对贫困人口的状况得到了极大的缓解。按中国自己制定的绝对贫困人口的标准，1978年开始改革前有绝对贫困人口2.6亿左右，贫困发生率为33%。到2000年，官方统计的贫困人口数据下降为3000万人，贫困发生率下降到3.0%。这一成就，无论如何都是中国历史上最大规模最快速度的缓贫成就。

2.1.2 图1 1978-2000年中国贫困人口数量变化图(略)

2.1.3 扶贫的成就还体现在贫困地区的农民收入与全国差距的缩小上。1985年贫困县农民人均收入相当于全国农村平均水平的51.8%，1999年，该指标上升到61%。

表1 国定贫困县与全国农民平均收入之间的差距及其变化 (略)

2.1.4 贫困地区的基础设施也有很大变化。乡通公路率从1986年的83.9%上升到97.6%。乡通电率从77.8%上升到97%。

2.1.5 贫困地区人口增长率从1986年的20‰下降到1997年的11.5‰。98%的乡镇有了卫生院，95%的行政村能收到广播电视节目，小学适龄儿童辍学率下降到6.5%等等。
2.2 中国的扶贫投入

2.2.1 影响中国扶贫成就的最首要因素，是扶贫投入。可是由于缺乏规范统计资料，要弄清扶贫投入的全部数据是十分困难的。我们这次研究的一个目的，就是试图去弄清楚这方面的数据。从中央政府投入的角度看，扶贫的投入主要从1986年开始，但真正大规模投入是从1994年开始的"八七扶贫攻坚计划"。从1986到1993年7年间,中央政府投入的财政和信贷扶贫资金为416亿,而从1994-2000年的7年间,中央政府投入的财政和信贷扶贫资金为1162亿元，后者是前者的2.78倍。

表2 1986-1998年三大扶贫项目资金投入变化（略）

2.2.2 除了中央政府的扶贫投入外。省地等地方配套是扶贫投入的第二个来源。根据统计，从1994-2000年期间地方投入扶贫的配套资金共计有202.74亿元。此外，利用外资是扶贫的第3个来源，从1994-2000年期间，利用外资扶贫共计192.75亿元，根据对历年利用外资资料的检索，这些扶贫资金中，大约有55%是利用世界银行为主的国际组织的信贷资金，45%是利用国际多边与双边组织以及国际NGO的赠款，因此这45%约87亿元可以归入国际NGO或准NGO的援助中。第四个扶贫投入是来自NGO的社会捐赠，从1994-2000年之间，有统计的社会捐赠为167亿元，当然还有一些未列入统计范围。第五个方面的扶贫投入是中国特殊的准NGO扶贫，即非专职的政府部门、大企业和东部政府对贫困结对省区的支援，从1994-2000年之间，这部分扶贫投入（不含帮助招商引资）为166.6亿元，其中中央级部门和企业投入为54.7亿元，省地部门及企业投入99.5亿元，东西对口扶贫12.4亿元。根据上述各方面的研究，在"八七扶贫攻坚计划"期间，中国各类扶贫资源的投入合计为1891亿元，其中中央政府投入为1162亿元，占61.3%。其它地方政府投入202.7亿元，占10.7%。中国称之为"社会扶贫"的NGO和准NGO投入526.3亿元，占投入的28%。除去利用外资中外债扶贫的105亿元，仍占22.3%。

2.2.3 表3 中国"八七扶贫攻坚计划"期间扶贫投入（略）

2.3 中国扶贫成就中的NGO贡献

2.3.1 讨论中国扶贫成就中的NGO贡献是困难的，首先要讨论中国的NGO概念。中国的NGO是一个动态的概念，从80年代NGO出现到现在参与扶贫的NGO，已经发生了很大的变化。传统的讨论方法是用约翰·霍普金斯大学的塞拉蒙提出的标准来进行衡量，即"六性"标准：
A.正规性（有根据国家法律注册的合法身份）；
B.独立性（既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导）；
C. 非营利性（不是为拥有者积累利润）；
D. 自治性（有不受外部控制的内部管理程序）；
E.志愿性（实际活动与管理组织的事务中均有显著程度的志愿参与）；
F. 公益性（服务于某些公共目的和为公众奉献）。符合这"六性"的，就是真正的NGO，不符合这"六性"的，就不是NGO。如按这种方法，我们很容易得出中国几乎没有NGO的结论。如果这样中国现存的NGO是什么呢？事实上，中国因走的是渐进式变革的发展道路，其所搞的市场经济有十分独特的性状，在这种市场经济中，经营主体-企业，也不同于标准市场经济中的企业，市场运行规则也不同于成熟市场的运行规则。同样，从中发育出的NGO自然也不同于一般意义上的NGO。我们不能因中国现在的市场体系不完善就否认中国现在搞的是市场经济，也不能因企业产权主体约束过软就说它的企业不是企业，更不能由此推导出它的NGO不是NGO。

2.3.2 事实上前边我们谈到，与这种国家主导的市场经济变革有异曲同工之妙的社会转型，也是由国家主导进行的，具有国家统合主义特征的。在这样的社会转型中，NGO是一种几乎可以说最重要的社会重构，因此它的发生和特征无法不带有这种社会转型的特点，那就是一切从国家的授权开始。在公共产权主体绝对压倒多数的情况下，这种国家授权代表集团的组织特征也只能靠近那种主流的形式。因此要在这种条件下找到塞拉蒙理想模式中"六性兼具"的NGO，几乎是不可能的。但很可能具有"六性"中的"某几性"。
按照这种发生逻辑，它的"六性"顺序也是独特的。在中国，首先发生的是"正规性"，即依法注册，否则随时都可能被取缔；
第二具有的是公益性，服务于公共目的；
第三具有的是非盈利性，不是为拥有者积累利润；
第四具有的是志愿性，开始的发起人都是志愿参与，退休干部不领薪酬；
第五是自治性；第六是独立性。中国的NGO，首先是具备前边"四性"，但自治性和独立性，是比较晚一些才可能发育出来，而且因其机构领导人的背景和能力有很大的差异性。因此我们主张中国NGO的界定，首先用正规性、公益性、非盈利性、志愿性等"四性"来衡量，"独立性"和"自治性"则是更深层次的标准。

2.3.3 按此种定义我们来进行甄别，首先，社会捐赠主要是通过NGO来实现的。其次，利用外资中的多边、双边和NGO部分的资源,可视为国际NGO和准NGO。再次，中国除政府专职部门之外的部委和企业的捐助，是一个独立于专职政府的机构,它们倾向于在挂钩县自己开展项目，其资源的大多数来自社会筹集，用于扶贫公益目的，机构亦是非盈利性的，甚至有些组织筹到钱后亦通过NGO来给它们执行项目，因此，他们从某种程度上也符合"四性"的标准，我们把这一部分也可归入中国特殊的准NGO。据此，我们首先可以从投入的角度来讨论一下NGO对中国扶贫成就的贡献了。

2.3.4 如果假定政府和NGO投入项目的扶贫效率是相等的，那么它们对扶贫成就的贡献等于它们的投入比率，这个我们可称之为投入评价法。按此方法，参与中国扶贫的NGO和准NGO扶贫的贡献在八七计划期间为20-35%，平均贡献为28%。

表4 NGO对扶贫的贡献（投入评价法）(略)

2.3.5 当然，还应该考虑用产出评价法对NGO的扶贫贡献进行评价。但标准的产出评价因缺乏必要的统计数据而显得困难，只能通过个案研究来对此进行弥补。在既往的研究中，有大量的研究资料表明，NGO确实在项目的针对性、管理到位、创新能力和扶贫效率方面显示了比政府扶贫项目的优势。在这次研究中，康晓光领导的课题组抽取了20个不同类型的NGO，进行了深入的调查和研究，通过调查与比较研究，他将NGO扶贫方面与政府比较的优势进行了下述概括：
表5 NGO、政府扶贫的比较优势与比较劣势（略）

2.3.6 根据这项研究发现。即使是我们现在看到的、还不够规范的中国NGO，在扶贫项目的运作与管理方面也存在着很多优势，如项目瞄准的命中率高，具有强烈的创新冲动，能适应多样化的需求，对迅速变化的需求做出反应，因此其扶贫投入的效率也比政府扶贫要高。因此可以肯定的说，用产出评估法来评估，NGO对中国扶贫成就的贡献显然高于他的投入比例，据此可以推论：在八七扶贫攻坚计划的总贡献中，NGO和准NGO的贡献应大大超过28%。

专栏1 1991－1993全国信贷扶贫资金运营状况(略)

专栏2 贵州省黄平县1987年－1991年扶贫资金投放个案
黄平县1987年－1991年共计使用扶贫贷款项目81个，其中粮食作物投资占28.5%，经济作物投资占37.1%，林业占6.1%，畜牧业占10.5%，工商业投资占46.3%。从贷放主体上看，到户资金占0.8%，联户联营占0.7%，乡办企业占7.4%，国营企业事业和城镇集体企业占91.1%，总的概念是入户率（直接扶贫）仅占1.5%，通过贷放给企业单位间略接扶贫的资金占98.5%。（表略）

2.4 对中国扶贫成就贡献的深入思考
2.4.1 如果我们把扶贫投入和贫困人口减少的数据放到一起进行长期观察（见图2），我们会发现一个现象，它们二者并不总存在对应的相关性。尤其是观察1978到2000年的数据，我们更会发现一个无法用我们现在的逻辑能够予以诠释的现象。如把1978-2000年分成3个7年。第一个7年，即从1978-1985年，贫困人口从2.6亿减少到1.2亿，贫困发生率从33%下降到11%。贫困人口绝对数每年下降近2000万人，7年下降55%，相当于平均每年下降8%。可这一时期政府并没有直接投入多少扶贫资金，甚至没有专门的扶贫机构，参与扶贫的NGO组织也很少，甚至像中国青少年基金会和中国扶贫基金会这样在扶贫方面做得较大的NGO，也尚未诞生。因此社会扶贫可以忽略不计。那是什么力量促使这一阶段贫困人口的减少呢？1986-1993年，中国政府正式成立了专门的扶贫机构，并开始正式投入专门的资金用于扶贫，在这7年间，贫困人口从1.2亿下降为8000万，平均每年下降500多万，7年下降33%，相当于每年下降4.7%。显然这一阶段中央政府的投入极大地得到增加，7年共投入扶贫资金416亿元，民间社会扶贫的力量也相应开始出现，估计这一阶段社会扶贫的投入也不超过累计40亿元，扶贫的总投入达456亿元。但扶贫的成就反而没有第一个阶段快。这又如何解释呢？从1993-2000年的第三个七年，中央提出"八七扶贫攻坚计划"，加大了扶贫投入，七年间中央政府共投入扶贫资金1162亿，加上地方政府配套，政府投入达到1364亿元，在这一时期，NGO组织得到了极大的发展，NGO及其准NGO从事社会扶贫的投入达到527亿元，合计全社会扶贫投入达到1891亿元，远远超过前两个七年。是1986-1993年扶贫总投入的4.13倍。从成果上看，这一时期贫困人口人8000万下降到3000万，每年下降714万，贫困人口比初期减少了62.5%，年下降速度为8.9%。从下降速度看，这一时期是最高的，但从绝对数看，并不是最大的。而从投入产出比看，甚至是最低的。
第一个阶段减少1.4亿，没有直接的扶贫投入.
第二个阶段，减少4000万，投入456亿元，相当于人均投入1140元。
第三个阶段，减少5000万人，投入1884亿元，相当于人均投入3768元。又如何解释这种现象呢？

1978-2000年贫困人口数量和扶贫资金投入变化图（略）

2.4.2 首先我们应该看到，在中国扶贫成就的贡献者中，除了中国政府扶贫和NGO扶贫之外，还存在着一个重要的扶贫力量或扶贫贡献者，那就是市场。从1978-1985年贫困人口的大幅度减少，只能用市场制度的变革来解释。这里所说的市场制度的变革，指的是市场经济道路的选择。市场经济始终包含着两个方面的重要变量体系，即"市场参与主体系统"和"市场运行规则系统"。在这一时期，最重要的变革是农村市场参与主体因农地制度的改革而公共产权主体"转变到以家庭为核心的"个人产权主体"系统，这一变革激发了乡村劳力的边际投入，提高了土地产出率和劳动生产率。另一方面，农产品市场和劳动力市场的部分放开产生的公平贸易条件拉力和就业收入拉力，使农民的收入出现了急剧增长。正是市场经济中这双重体系的变革，使这一时期的贫困人口急剧地减少。这一事实无可异驳地证明了：市场对于贫困的减少是有意义的，市场是中国近20年贫困缓解的主要贡献者之一。

2.4.3 那么，市场的贡献为什么对后两段1986-1993年、1993-2000年的缓贫的解释力减弱了呢？
第一，1986年以后，改革农业市场参与主体所导致的边际生产率已经下降，让位于城乡工商业市场参与主体改革所导致的就业需求对贫困家庭的拉动作用，因此市场对减贫的作用明显在减弱。到1994年以后，由于前述"市场参与主体系统"改革相对"市场规则体系"改革的滞后、胶着、反复和拉锯，使得"国际市场"和"国内市场"都出现了扩张乏力和有效需求不足，从而对贫困人口就业收入的拉力减弱，因此市场在这一阶段对缓贫的解释力也大为减弱了。
第二，随着市场化的改革和扶贫的深入，贫困人口的地缘分布呈现出一种渐行渐劣的趋势，即是说越排在后边脱贫的人口，其地缘条件是更形恶劣的，其自身的能力亦是渐形弱势的，他们与市场之间因交通、信息、服务和自身能力的障碍而不存在直接的联系，因此市场的旋律无法直接律动而带给他们机会，必须靠政府和NGO的帮助，才能使他们消除障碍，找到机会，把握住机会，参与到市场运行中来脱贫致富。这也是对后两个阶段缓贫人口人均扶贫投资持续上升的重要解释。至于这两种原因相互的解释力度或系数，需做进一步深入的研究才能确定。

表6 中国GNP和就业结构的变化（略）

图3 1978-1998年乡镇企业单位数及职工人数变动（略）

2.4.4 从图3和表6可以看到，从1983-1988年期间，中国的乡镇企业大规模发展，对农村的就业吸纳大幅度上升，加上这一时期城市化的进程和其它企业的发展，产生了强有力的就业拉动，从而产生了市场对扶贫的巨大贡献。从1978-1988年期间，农业产业的就业比例从71%下降到56%，下降了15个百分点，超过1952-1978年26年就业贡献总和的36%，年贡献超过前26年的3.75倍。可是到1989年后，这种就业拉动出现了被动、胶着、迷惘的状态，1978-1998年的就业吸纳水平与1988年相比变化很小。这完全可以解释为什么1993年以后的扶贫主要依赖于政府和非政府而不是市场。至于为什么这一时期非农产业和城市对就业的吸纳减弱了，是一个更复杂更关系重大的命题，当另立专题讨论。
2.4.5 市场这只无形的手总有它失效的地方，同样政府这只有形的手也必有失效的地方，因此需要NGO成为第三只手来补充前二者的失效。中国的扶贫贡献的分析提供了一个有力的例证。在1978年到1985，市场之手起了很大的到80年代末，市场失效已极为明显。中国的奇迹在于，在市场失效之时，政府决策的明智性和及时性很明显，由于八七扶贫攻坚计划的承诺，政府鼓励和授权社会扶贫而推动了NGO的大量涌现。当政府意识到在扶贫运行中政府失效是管理公共事务中的题中应有之意后，又及时明智地提出了NGO参与扶贫项目的政策。
2.4.6 总之，通过研究分析证明：中国在20世纪末的20年中，与经济体制改革和国民经济发展的步伐相伴随，扶贫工作或曰绝对贫困人口的减少取得了巨大的成绩。这一成绩的取得，是市场、政府与NGO共同合作的结果。而且从时序上可以看出，市场的贡献在先，政府的贡献在后，NGO的贡献更加滞后。这表明，选取市场经济是完全正确的，理性运转的市场通过"涓滴效应"会自动地产生缓贫的作用。但市场会因自身存在的问题和因贫困人口远离市场之外等障碍问题而不能有效地发挥作用。这种情况我们称之为市场失效。在市场失效的地方，政府应该担当扶贫重任，发挥扶贫作用。但政府也会失效，如在志愿动员、创新、适应变化的需求、命中率和项目管理效率等方面，NGO会比政府更有优势。因此鼓励和支持NGO参与扶贫并规范对NGO的管理，通过扶贫发育公开竞争的扶贫公益市场，促进NGO健康发展，是扶贫工作也是NGO健康发展的重大战略部署。在扶贫和公益事业的发展过程中，市场、政府和NGO必须发挥各自优势，通力合作，才可能促进自由、效率与公平的和谐发展，创立经济高效发展和社会结构平稳转型的楷模。
表7 中国扶贫成就的贡献-----市场、政府、NGO（略）

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三．中国NGO扶贫的演变及面临的问题
3.1 市场经济变革与中国扶贫NGO的发轫--"社会扶贫"

3.1.1 在理解中国NGO时，我们始终不要忘记中国是在从实行了30多年的计划经济体制走向市场经济体制的过程中发生了NGO现象这一重要的社会经济背景。在市场扶贫开始走向失效之前，中国政府能够在1986年之前就敏感地认识到市场竞争可能带来的分化，敏感地认识到市场涓滴效应对扶贫的失效，因此在1986年就成立了专门的扶贫机构，并开始了加大投入和连续调整政策等系列的持久扶贫之战，用政府功能来弥补市场的"失效"，不能不说是十分明智的决策和成功的运行。而当时市场经济的改革还刚刚开始，只在某些有限的产品引入市场规则，市场参与主体主要是与政府完全同构的事业单位和国营企业，要素市场还远未发育，社会结构依然是以计划经济相适应?quot;官本位"制，政府和学者们对市场经济及其相应的社会结构的认识都还十分模糊和不清晰。

在这种情况下，无论是政府还是学者，都还不可能从市场经济和社会结构成熟条件下三个部门分工的理论来提出NGO的问题，更不可能从政府管理过多的公共事务而引起"失效"从而需要发育NGO来弥补这种失效的角度来思考NGO的问题，他们只能从当时条件下他们的角度来提出问题。

3.1.2 这个角度就是：扶贫需要更多的资源--政府因财力不足不能满足扶贫对资源的需求--因此需要动员政府财政之外的资源加入扶贫--各种类型的社会资源扶贫都受到欢迎。这种仅从动员资源出发的角度，不可能产生出一个"NGO"的成熟法律体系和政策导向。因此很难产生正规性、独立性和非营利性的NGO。

3.1.3 除了政府的角度之外。NGO的先驱和领袖们的思考角度也很重要。在成熟的市场经济和与之相适应的社会结构中，NGO的先驱和领袖们主要来自企业家和学者，更多的是已经成功的企业家。他们是从慈善的理念和经营管理的理念出发来参与和主导NGO的发展的，因此其成立的NGO很容易具有现代的自治性、志愿性和公益性。但在当时的中国社会中，NGO的先驱和领袖们几乎清一色地来自退休的老干部，他们想为中国的慈善扶贫事业继续发挥"余热"，因此在他们的理念中，政府组织管理的理念必然占主导地位，缺乏公益组织理念尤其缺乏企业经营管理的理念是十分自然而正常的。他们甚至于想把NGO办成准政府，离政府越近越好。如有的NGO组织，实行的是跟中央政府等同的公务员体制，就是明证。当然也有个别例外，如中国青基会的秘书长徐永光，属于年青的团中央的组织部长，很有前瞻性和个人偏好地选择公益事业而专职于NGO事业，不属于"发挥余热型"。这一例外直接影响到青基会在中国十多年的发展道路，很具有例外的解释性。

3.1.4 这两种思考角度放在一起，导致了一切以资源动员为中心而不是以实现NGO的理念为中心的中国NGO的发轫。这种理念当然要直接影响操作时中国NGO的主导形式。从政府的角度讲，最简单和易于操作的办法就是把动员非政府资源的任务交给各个部委和国营大中型企业，让他们与某个贫困县挂钩，自己去筹集扶贫资源。从NGO的先驱和领袖们的角度讲，最简单和易于操作的办法就是注册成立一个NGO，利用自己的威望和过去为官时的关系去向社会和企业筹集扶贫资金，至于这个机构的理念、性质和管理模式，他们就来不及想或者无法想象还有什么方法会比一个政府机构的管法更好。由于这些先驱和领袖们都是以前的省长、部长等等有很大政治影响的人物，因此信用"和"能量"都很大，动员了不少资源到扶贫领域中来。上述这种NGO的产生、发动背景与方式，使中国的NGO以"社会扶贫"的姿态出现，形成了在中国市场经济模式下独特的"社会扶贫"和NGO。

3.1.5 这种NGO的组织和功能，如果不放到中国特殊的历史背景下，是很难理解的。用NGO的"六性"来对照，它肯定不符合"六性"的标准，但它确实动员了社会志愿，并确实用于扶贫和公益事业，至少符合其中的"四性"。你又不能不承认它是NGO的所为。根据研究，这一时期中国的社会志愿也不成熟，捐款者只相信那些部委和退休领导办的官办NGO，真正的民办NGO很难筹到捐款。即使是各部委和大企业动员到定点挂钩县的资源，也主要来自社会募捐1。显然，不成熟的NGO是以不成熟的市场经济、不成熟的公民社会和不成熟的公益市场相伴生的。

表8 中国NGO和准NGO对扶贫资源的动员

3.1.6 在这个过程中，也逐渐产生了一些民办的NGO，主要因素是世界潮流的变化。在80年代以前，流行自上而下的扶贫模式，在90年代，自下而上变成扶贫的主流模式，因此NGO扶贫和参与式扶贫成为几乎所有发达国有扶贫战略中的基本模式，中国的草根型NGO就是在这样的背景下发轫的。这些组织主要是利用海外NGO或准NGO的援助与合作而发展起来的。在这种情况下，一些原来属于民间性质的组织也开始用NGO来命名自己，这在某种意义上是一个后现代式的"创造"过程。这表明国际NGO示范影响的作用是不容忽视的。

3.2 中国NGO扶贫的演进

3.2.1 由于中国的市场经济模式改革是一个动态的过程，社会结构的变动是一个动态的过程，因此也导致NGO扶贫呈现一个动态演进的过程。

3.2.2 中国NGO发展是可以分阶段的，根据其发展状况，可以大致分为两个阶段。第一阶段为发动阶段。这一阶段，主要是从80年代到90年代中期，中国的NGO主要把目光集中在资源动员上，而关于NGO的扶贫理念，扶贫资源的管理，NGO的经营管理等，既缺乏研究的支持，NGO的先驱与领袖们也不可能具备这方面的知识，因此很多NGO组织并不自己研究和管理扶贫项目，而把从社会动员的资源返回到政府机构去执行，有些NGO甚至把筹到的资金用于经营，力图从经营中赚到钱去扶贫，但由于缺乏企业管理经营的理念和人才，大多数的投资行为都失败了，甚至有些机构被人骗走了自己赖于生存基金"。

3.2.3 第二个阶段是90年代下半期以后。由于国际的多、双边组织和NGO在90年代逐步加入中国的扶贫事业，并对中国的NGO施加着无形的示范影响。同时，由于国内市场变革的深化和社会结构的转型，开始出现了一些小型但发生机制贴近市场化的NGO。这些小型的NGO主要与国际志愿市场相衔接，从一开始就无可回避地要为生存而战，因此需要更多地引入企业化管理的精神。这一时期，中国的NGO主体开始多元化了。

3.2.4 这种多元化的NGO扶贫组织。大致可分为四类：
（1）国际NGO；
（2）国际准NGO，如一些多边或双边援助机构；
（3）国内官办性质的NGO；
（4）国内本土化和更具民办色彩的NGO。尽管NGO开始多元化，政府也开始出台初步的公益捐赠法，但社会尚未形成一个扶贫公益竞争的市场。

3.2.5 在这个第二阶段，NGO的数量越来越多，竞争日益激烈，为竞争所迫，NGO开始将目光转向项目的设计、操作与管理。因为NGO发现，如果不注重项目的设计与管理，很难进一步筹到善款。因此很多NGO都提出了改革的措施，在这个进程中， NGO的领袖直接管理的局面出现向专门职业管理阶层过渡的倾向，过去德高望重的老领导人出现退出管理回归理事会或董事会的趋向。这一切为NGO管理的转变提供了可能性与想象空间。因此出现了一种繁荣和多样化的局面。正是这个时期，中央政府在新世纪扶贫纲要中第一次明确提出了鼓励NGO参与扶贫项目执行的条款，从而为中国竞争性扶贫公益市场发育提供了可能性。另一方面，中国市场体制的改革正走向深入，WTO的加入，使全球化进程和中国企业面临的竞争威胁大为加剧，无论"市场运行规则系统"还是"市场参与主体系统"都在面临新的考验。在此种状况下，中国的扶贫志愿市场正在发生着新的潜在变化，这些变化迫使中国的NGO去进行思考和战略调整。

3.2.6 康晓光在《中国NGO行动研究》课题中选取了有代表性的20家涉入中国扶贫的NGO，进行了深入的个案研究。根据个案调查数据，按环境变量、结构变量和行为变量进行了对应分析。这项研究发现，中国的NGO扶贫的行为变量、结构变量与环境变量之间存在对应的逻辑影响关系。

表9 20个NGO环境变量、结构变量和行为之间的对应关系（略）

3.2.7 康晓光从学者的严谨和系统完美性出发，通过精细地构造变量和使用复杂的对应分析方法，把介入中国扶贫的NGO分为三类。
第一类：基本是官办性质很浓的NGO，如中国青少年基金会、中国扶贫基金会、中华职业教育社、中国民间组织促进会等等。这些组织主要从政府中分离出来，比较正规，与政府的联系较紧，他们是在限制结社的背景下的特殊产物，是由一些很有影响的退休领导人所发起。这类NGO的特点是缺乏真正的独立性，NGO的理念模糊，其行为主要是响应政府号召，运用行政化与社会化结合的方式工作，追求比较单一的目标，对贫困的扶助主要是施助，注重与业务部门的合作。第二类：是一些较小的与官方联系不紧的NGO，如农家女百事通、北京星星雨等等，主要依靠组织中的领头人的活动能力，与官方的联系不紧密，主要靠海外资源。第三类是海外设在大陆的 NGO，如福特基金会，国际小母牛组织，英国救助儿童基金会，香港中国女工联网等。这些组织的行为比较国际化，目标综合性，资源来自海外，有完善的理事会，理念成熟，管理水平较高，领导着扶贫的理念和方法。

3.2.8 国际扶贫NGO是较为成熟的NGO组织，因为这些组织从发起到管理，制度和人才以及志愿市场，都是与成熟的市场经济相联系的。但是国内的NGO，是与不成熟的市场经济体系和不成熟的社会结构与志愿市场相联系的，带有很强的幼稚性。但他们也在进行改革和改进。

3.2.9 李周教授在对21个政府非职能部门和国营大企业参与社会扶贫的案例调查中发现，这些机构的扶贫理念和方法也在发生着变化。开始时他们习惯于把筹到的社会资源交由设在各省的分支机构去执行，后来发现本机构对扶贫专业知识的生疏，逐渐转而委托地方的专职扶贫机构去执行项目。在90年代下半期，出现了两个新的发展趋向，一是在基层培育实体性的NGO来运作项目（如国土资源部），另一种是直接委托扶贫NGO来设计和实施扶贫项目（如华夏银行）。这种变化，是与市场改革的深入和NGO的发展趋势相吻合的。

3.2.10 我们认为，代表中国社会转型的扶贫NGO的演进，受到下述5个方面重要变量的影响（见表10）：

第一、市场体系变革。这是最重要也是最深层的NGO扶贫的影响变量。市场体系的变革，始终包含着"市场参与主体"和"市场规则系统"这两方面的变革，其变革的深度和二者的协调性直接关系到企业运行的,NGO的理念发育和组织规模化程度，影响着政府对NGO的认识、需求和行为，最后影响着NGO的成熟度。

第二、政府行为变量。政府对NGO的认识与市场变革程度相关，政府对NGO的理念很重要，它直接影响着政府对NGO的授权，影响管理NGO的立法和政策，也会影响到政府对扶贫公益市场的规则，从而进一步影响NGO的发育成熟度。

第三、志愿市场。志愿市场的主体是企业和个人，志愿的丰度取决于企业的核心竞争力和效率，志愿的实现取决于他们的理念和NGO的工作努力程度和工作方法。一个不成熟的NGO群体总是与不成熟的志愿市场相联系。

第四、NGO先驱和领袖变量。这是影响NGO的重要变量。NGO领袖的来源决定他们的理念和专长，而这种理念与专长，影响NGO的经营管理水平从而影响NGO的持续稳定发展。领袖的重要性，常常使结构功能主义无法解释。而具有统计意义的领袖行为，又可能符合结构功能主义的逻辑。

第五、外来成熟NGO的示范作用，也是一个重要的变量。外来NGO到发展中国家工作，除了直接对弱势人群提供援助外，更重要的是对当地NGO和政府产生示范作用。可是外来NGO的理念和运作方式在多大程度上对当地NGO构成示范，是一个更为复杂的互动问题，存在着一个互动、互适的过程。一个成熟的NGO系统是消除了国别界线的理念系统，并有科学有效的管理系统。

根据对上述变量的分析，为了方便理解，我们可以将中国NGO扶贫演进的趋势划分为三个基本阶段，即以动员资源为目标的发轫阶段；以提升项目管理和机构管理水平为目标的改革阶段；成熟理念指引下独立自治发展的阶段。在这三个阶段中，上述5个方面的变量都形成逻辑相一致的组合状态（见表10）。

3.2.11 表10描述的是模拟中国成功进行市场体系变革和社会转型进程NGO理性化成长的理想模式，当然大量的社会学家认为，NGO的历史就像人类社会其它现象一样，并不是像日的论和决定论所描述的那样理论。它受诸多因素、情景和选择的影响。但这个阶段性描述对我们的意义在于，对过去的回顾和对未来的前瞻，以使我们能找到一种较为清晰的思维线条，从而能对现在进行更为准确与贴切的定位。根据这种描述，中国的NGO属于处在第二阶段时期，或者说具有第二阶段的基本特征。第一和第二阶段是一种实证描述，第三阶段是一种趋势外推，但第三阶段如何演化，取决于政府、NGO、市场三者现在行为的选择与互动。

3.3 中国扶贫NGO面临的问题

3.3.1 NGO作为一种社会力量，它参与社会结构的互动，它的未来各演变趋势受这种互动的影响。

3.3.2 在这一阶段，市场经济从目前的混合运行状态过渡到完全的市场经济和理性运行，不是短期内可以预测的。同时，社会转型也不可能完全摆脱政府授权模式的影响，因此，要使中国扶贫的NGO完全符合"六性"标准，全面理性化和完全成熟，是不可能的。个别NGO的成长是可以超前的，但一种来自体制深层和社会结构对NGO群体的影响是很难超越的，就像我们不能提着自己的耳朵离开地球一样。

3.3.3 在这一个时期，政府既能认识到NGO动员资源和扶贫的作用，又担心NGO发生社会不稳定、挑战政府权威等负面的作用，因此采取有限授权，限制进入、行政和法规双重管理的管理模式。在这种管理模式下，所有NGO组织都要找一个婆婆管着你，如果这个婆婆真管的话，那么NGO的法权治理结构和自治性就很难形成， NGO的组织理念和管理理念也容易出现扭曲。可是你也并非无所作为。对于官办性质较浓的NGO，你面对的问题是如何改革的问题；对于民办性质较浓的NGO，你面对的是如何超越管理体制和志愿市场的影响而理性发展的问题。

3.3.4 志愿市场的发育也在发生着变化。企业不会完全象90年代那样――找NGO是为了找政府办事，交换条件是捐款。现在逐渐让位于找NGO是为了宣传企业产品或企业，交换条件是捐款。因此越有名的项目和越有名的NGO，越能引起企业的注意和筹到资金。公众的志愿在这样一个时期出现了某种程度上的冷淡。这一个方面是因为市场变革进程中胶着的状态对就业和分配的不良影响所造成，另一方面也因为很多NGO进行很粗暴的筹资所引起。

3.3.5 NGO的领袖层也随市场变革的深化在发生着变化。管理年轻化的变革在悄悄进行，除了政府官员之外，开始有企业家和学者加入到NGO的管理层中来，因此带进了更多的项目设计、管理和机构经营管理理念，从而推动着机构从资源动员型向项目管理型转变。当然，这是一个慢变的过程，需要耐心。

3.3.6 来自海外的NGO日益增多，但他们与国内NGO的合作无论从范围和深度上都不够。国内NGO的成熟程度,是制约这种合作的重要原因。国际NGO不愿去冒合作的风险，也不愿去达成某些妥协，是合作和示范影响不足的另一原因。这种示范与合作的不足，使国内NGO的理念和管理水平的互动性成长严重不足。

3.3.7 正如中国的企业是从国营企业逐步向股份制公司改革，逐步从计划

配置资源到市场配置资源转变一样，NGO也面临着艰巨的改革任务。怎么把官办的NGO改造成社会办的NGO，怎么发育出公开竞争性的扶贫公益市场，通过扶贫公益市场的公开透明和规范去强化竞争，推动NGO健康和理性发展，是摆在我们面前的重大历史难题。

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四、中国NGO扶贫的历史使命
4.0.1 扶贫及其NGO参与扶贫是中国选择市场经济道路后解决社会公平问题的一个重要手段，扶贫也是NGO工作的一个主战场，是NGO可以借之发育和健康成长的最重要的公益市场。NGO加入扶贫领域，对于促进志愿市场的发育从而增加资源动员，对于提高扶贫资源的使用效率，对于适应多样化并快速变化的弱势群体的需求，对于管理与制度创新，对于有自治精神的公民社会的培育，都有十分重要的意义。

4.0.2 NGO扶贫，是自由、效率与公平三者均衡之战的需要。但要搞好NGO扶贫，政府、市场和NGO必须密切配合，通力合作，作长期的努力和不懈的奋斗。
4.1 NGO扶贫的历史使命

4.1.1 NGO要充分认识到扶贫的神圣使命，要认识到政府已有意从扶贫开始开放政府资源，允许NGO加入到扶贫项目的执行中来，因此，参与扶贫的NGO要提升认识，抓住这一历史机遇，促进规范、公正的扶贫公益竞争市场的发育，推动扶贫NGO的健康成长。

4.1.2 NGO必须对NGO的"合法性"进行重新定义，建立自我评价体系。NGO的"合法性"不是指法律意义上的合法性，而是指它的功能与价值，我们可以定义它为"经济合理性"。NGO的经济合理性在于它比政府组织能更加有效地达到扶助穷人的目的，扶贫的效率更高。原因是它有强烈的义务感和动机，更能接近群众。它能更有创新性，更能适应变化的和多样的穷人的需求。可是这些比较优势，并不依存于NGO的出身，依存于NGO叫什么名字，而依存于自己的努力与工作，如何解决自身的"合法性"或曰"经济合理性"，必须以工作的有效性为标准，这个标准就是，谁能将扶贫工作做好，弥补市场与政府的失败，谁就具有"合法性"和"经济合理性"，而不是看谁的出身如何，谁的名字如何好听。

4.1.3 NGO必须认清自身的历史使命，自觉地承担社会责任。NGO用自己的实际行动去动员社会志愿性资源，对弱势群体实行救助，不仅仅是一种体现人类善心的慈善行为，而且是对市场经济的一种积极支持和补充，是对市场和政府功能缺陷的弥补、互动与促进，最终是对中国社会走向竞争、发展、稳定、和谐的推动与协调。如此的社会使命与历史重责，值得我们这一代NGO中的有识之士为之献身。

4.1.4 积极培育NGO的价值观。应该充分认识到，"利他主义"价值观对NGO的绝对重要性。麻木及轻蔑地对待应予珍惜的利他主义价值观将使NGO丧失动力、迷失方向。

4.1.5 着力NGO的文化建设。在缺乏外部有效监督的情况下，NGO主要靠自律在发生作用。而自律离不开健康而有力组织文化。NGO的组织文化应以"利他主义"价值观为先导，崇尚社会责任，对弱势群体负责，不滥用社会信任和志愿，坚持公开化和透明度，提倡创新与示范等等。

4.1.6 完善NGO决策机制，在决策机制中体现"公共性"和逐步走向法权治理结构的完善。为此，要使理事会成为真正的决策机构，一方面要强化理事会的"公共性"，另一方面要建立基本制度和议事规则及决策程序，使NGO的决策程序化和逐步理性化。

4.1.7 强化内部管理和能力建设。NGO要担负扶贫的社会使命和历史重责，必须引入先进的管理机制与模式，建立严格有序的管理制度，公开透明的信息共享制度，革新人事管理，开发和培训员工，提倡团队精神，提升NGO自身的核心竞争力。

4.1.8 加强战略合作，建立行业自律机制，实施自我治理，维护行业尊严。中国的NGO还很弱小，只有联合起来，才能赢得发展。本土NGO与海外NGO要积极合作。规模不等的NGO和类型不同的NGO也要积极合作。通过合作交流，组织培训，提高人力资源素质，提升设计水平、管理水平和行动能力。通过NGO之间的上述种种合作，逐步形成行业文化与行为准则，建立行业自律机制，实施自我治理，维护行业尊严。

4.1.9 深入研究、创新模式、对政府扶贫公益政策产生积极影响。NGO无论在任何地方，都是扶贫理念与模式创新的先驱。NGO在扶贫项目的研究与创新中要注意瞄准穷人，注重听取穷人的声音，加强穷人对项目和社区事务的参与，着力穷人资产质量的提升，改善穷人的保障能力，进行穷人的人力资源开发和能力建设，特别关注妇女问题、儿童问题和少数民族问题，关注资源开发、人力建设和环境保护之间的积极平衡与持续发展等等。参与中国扶贫的NGO，应强化自己对扶贫问题的研究，提升设计与实践方面的创新能力，并着力推广成熟经验与成功模式，对政府扶贫公益政策产生积极的影响。
4.2 政府对NGO扶贫的责任

4.2.1 中国政府已在21世纪第一个十年的扶贫纲要中明确提出要NGO执行扶贫项目，规范管理，创新扶贫模式和提升扶贫效率。这是中国政府扶贫战略的又一次重大转变，它为NGO深入参与扶贫提供了更为广阔的公益市场空间和政策前瞻。

4.2.2 中国政府这一政策的转变，为NGO加入扶贫资源竞争和项目执行提供了理性的想象空间。我们呼吁政府在实践新世纪扶贫规划的进程中，制定具体的扶贫项目招标、竞标制度，使扶贫NGO能够参与公开公平竞争。逐步打破公益资源的行业垄断，培育充分开放的竞争性公益市场。

4.2.3 对自觉动员资源参与扶贫的NGO，政府应在政策上给予倾斜性支持和保护。

4.2.4 NGO参照国家事业单位管理的体制，是可行的过渡性办法，但由于其管理体制套用政府的办法，与现在的实际情况背离渐远，NGO在管理上与其扮演的社会公益角色和功能严重不相适应。因此我们呼吁政府逐步调整对扶贫NGO的管理体制，使NGO的管理尽可能法治化，逐步赋予NGO在健全法制的范围内的独立性和自治性，提倡对NGO实行公信度评估管理。逐步形成公开公平竞争的NGO扶贫公益市场运行规则。

4.2.5 政府对扶贫NGO的法规建设应该进一步细化，政府应严格要求NGO对社会公开财务信息和项目信息，强化对扶贫NGO的审计监督和公众监督，公平处罚该领域内的违规和违法行为，剔出扶贫NGO中的"害群之马"和"不守法"，从而达到维护秩序、强化公平竞争、促使扶贫NGO规范健康发展的目的。
4.3 社会对NGO扶贫和扶贫NGO发育的责任

4.3.1 发掘中华民族扶危济困的传统美德，弘扬慈善精神，培育公民责任意识。每一位公民都应该清醒地认识到，每个人都有不能自立的时候，都需要获得别人的帮助，只有通过互助才能获得人生的保障。所有社会成员都是一个大家庭中的成员，都是休戚相关的兄弟姐妹。得到救助是公民的权力，提供救助是公民的义务。只有这种公民责任意识成为一种社会共识的时候，NGO才有可能获得社会的广泛支持。

4.3.2 提倡并培育自治精神。中华民族的传统中具有强烈的自治精神，如家庭、宗族、民族、商会等。但由于它与传统的组织方式连在一起，使其具有了狭隘的色彩和负面的封闭效应。在市场经济条件下，需要培育新的自治精神，那就是用现代企业方式按公开、透明、公平原则组织自治的精神，从学习治理"公共走廊"和"公共花园"这样的小事做起。

4.3.3 社会不但要支持NGO扶贫，也要监督NGO扶贫。建立一个有效的社会监督体系（包括社会公众的监督、新闻媒体的监督、专业组织的监督以及行业自律），这也许是确保NGO扶贫健康发展的最为重要的基础设施。这种制度包括活动的主体，如社会公众和社会组织；包括技术体系，如信息收集系统、评估系统、监督和评估信息的发布系统；还包括能够对评估结果做出恰当反应的社会捐赠机制。

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NGO扶贫行为研究内容提要
康晓光

中国科学院国情研究中心

2000年年底，中国扶贫基金会提出，要对改革开放以来中国大陆的"社会扶贫"进行一次总体性实证研究。该项研究由三个二级课题组成，即"NGO扶贫行为研究"、"政府社会扶贫研究"、"扶贫模式研究"。本项研究就是这三个课题之一--"NGO扶贫行为研究"。

本项研究的重要性在于，从现实意义上，它同时关注了"贫困"、"NGO"、"NGO扶贫"三个重大的现实社会问题。从理论意义上，由于目前学术界还没有一个能够描述和解释NGO扶贫行为的成熟的理论工具，本项研究能够有效的改善这种状况。因此本项研究的目标就是，在理论上，运用归纳方法从经验资料中抽象出一个理论框架，对NGO扶贫行为做出有效的描述、解释和预测。在现实上，总结NGO扶贫的经验和教训，分析相关公共政策的利弊得失，并据此提出相应的政策建议和行动指南。

为了获得比较可靠的第一手资料，本项研究专门设立了一个子课题--"NGO扶贫行为案例调查"，其任务是通过田野调查获取有关的经验资料。由于无法获得包含中国大陆所有扶贫NGO名单的完整的抽样框，因此本研究排除了通过"普查"和"抽样调查"获取第一手资料的可能性，决定通过"典型调查"获取第一手资料。在选择调查对象时，通过搜集有关国际会议的参会机构名单，邀请业内人士和专家学者进行推荐，参考民政部门公开发表的统计资料等方式得到了可以基本覆盖在中国扶贫领域中比有影响的"或"具有一定知名度的"的NGO的名单，然后根据"专家意见法" 从备选名单中最终选择了20个扶贫NGO作为调查对象。为了尽可能提高样本的"代表性"，在挑选过程中，综合考虑了调查对象的背景、规模、活动地域、服务对象和机构所在地等相关因素。确定了调查对象之后，又根据课题的需要设计了详细的访谈提纲，主要采取结构式访谈的方法获取关于调查对象的较为完整的定性资料。所有个案资料汇编在《NGO扶贫行为调查报告》一书中。在获得了第一手经验资料以后，需要用一整套概念和变量体系来描述NGO的扶贫行为。首先，用"NGO扶贫行为"、"政府维度"、"社会维度"、"NGO维度"这四个一级概念来描述研究对象及其可能的影响因素，然后，又针对这四个"一级概念"，分别建立了一套"二级概念"，对它们进行具体的界定和刻画。由于实证研究要求使用变量语言，又进一步将概念转化成变量。接下来，运用这些变量对通过典型调查获得的定性资料进行定量化处理。最后，对定量资料进行对应分析，并在此基础上确立基本命题。

在进行对应分析的过程中，首先，把政府维度和社会维度整合为一个一环境变量"，然后，再把描述NGO维度的多元变量转变为一元的结构变量，把描述NGO扶贫行为的多元变量转变为一元的"行为变量"。最后，运用SPSS软件，对环境变量、结构变量、行为变量进行对应分析。

图1：对应分析结果图示(略)
对应分析的结果显示在图1之中。观察图1可以发现:
第一，点的分布空间非常不均匀。
第二，除了e1之外，其余的点集中分布在3个小区域之中，形成3个小集群，而且在各个小集群内点的分布非常紧密。
第三，相对于各个小集群的面积而言，各个小集群之间的距离较大。

根据对应分析结果图得出的主要结论有：
第一，环境、结构和行为之间存在着明显的对应关系。
第二，环境、结构和行为都分化为3个类型，而且在此基础上形成3种对应模式，即环境、结构和行为之间存在3种稳定的对应模式或组合模式。
第三，在各个对应模式内部，也存在不同程度的分化现象，即每种对应模式都包含多个不同的结构变量状态和行为变量状态。
第四，属于同一类对应模式的样本都具有相同的出身。

对应分析的结果具体体现在表1中。

表1.环境、结构、行为之间的对应关系（略）
得出对应分析的主要结论以后，本研究还进一步对对应分析的结果进行了因果解释。为了揭示NGO的环境、结构与行为之间的因果关系，首先要找出环境、结构和行为各自分化为3种类型的原因，然后再找出各个对应模式背后的因果关系。环境的分化是由于"对外开放"和"法律失灵"两个因素造成的。第一次环境分化发生在中国大陆与海外之间，这是由于，"对外开放"使海外NGO有机会进入中国大陆。由于海外NGO面对的政府维度和社会维度与本土NGO全然不同，这相当于丰富了"在中国大陆活动的NGO"所面对的环境类型。第二次环境分化发生在中国大陆内部。这是由"法律失灵"造成的。两种本土"子环境"具有相同的社会维度，差别在于政府维度，更确切地说是"法律的有效性"。一种"子环境"中，法律得到有效执行，NGO受到政府的严格控制。另一种"子环境"中，法律的有效性受到挑战，NGO可以逃避政府的控制。结构分化的原因在于，系统理论认为，组织与其环境之间存在着"适应关系"。环境决定结构，因此环境的分化必然导致结构的分化。由于对应分析显示，在环境、结构与行为之间存在强烈的对应关系，所以只要找到了环境和结构分异的原因，也就等于找到了行为分异的原因。

根据以上分析，得出了本项研究的主要结论之一--描述和解释NGO扶贫行为的"三维分析模型"。如图2所示：（略）

"三维分析模型"表明,社会、政府、NGO的结构与能力三者共同影响NGO的行为、功能、地位。这三个维度并不是平行的，其中社会和政府处于更为基础的地位。社会和政府不但直接影响NGO的行为，还通过影响NGO的结构和能力间接影响NGO的行为。NGO的行为对社会、政府、NGO的结构与能力也具有反作用。从长期来看，行为、结构与环境构成了一个标准的反馈控制系统。也就是说，社会、政府、NGO这三个维度并不是彼此独立的，而是处于紧密的相互作用之中。NGO行为、社会、政府、NGO结构与能力之间的互动有着深远的意义，正是这种相互作用，决定了NGO的行为、功能、属性和命运，并进而决定了中国的社会结构及其演变方向。

本项研究不能仅停留在学术层面，还要满足现实关怀。因此，本项研究中还对政府和NGO的扶贫进行了比较研究。比较的范围仅限于农村扶贫领域，比较的对象是政府专职部门与NGO，比较的指标分别是：资源动员能力、资源使用效率、敏感性和制度创新能力。比较研究显示,在扶贫方面，政府和NGO各有所长,也各有所短。政府扶贫的优势主要表现为强大的资源动员能力和快速推广新制度的能力，而劣势主要表现为资源使用效率低、敏感性低、创新冲动不足。相反，NGO扶贫的主要优势是效率高、敏感性高、富有创新激情，而劣势主要表现为资源动员能力不足。因此，政府与NGO之间存在一互补关系，即政府之所长正是NGO之所短，而政府之所短正是NGO之所长。这意味着，在扶贫领域中，政府与NGO应该依据各自的比较优势进行分工合作。例如，政府可以侧重于动员资源，然后通过公开招标把一部分扶贫任务"外包"或"转包"给NGO，即把一部分财政扶贫资源分配给那些效率较高的NGO使用。政府可以集中关注那些带有普遍性的贫困问题，而NGO则应更多地关注某些贫困群体特有的需求和那些新出现的需求。在制度创新方面，NGO应该大胆探索，而政府则应该运用自己特有的能力把那些经过实践检验的成功模式大面积推广。这样一来，既可以使双方发挥各自的比较优势，又可以避免各自的比较劣势，进而收;一加一大于二"的合作效果。

本项研究的最后一部分中分析了中国大陆贫困和不平等的现状，并且考察了市场、政府、NGO在扶贫中的地位和功能，提出了在市场背景下缓解贫困和不平等的制度构想。这一构想强调仅有市场、政府、NGO都是不够的，只有三方进行有效的合作，才能实现我们的目标，并收到事半功倍的效果。

通过研究可以得出结论："贫困"与"不平等"已经成为21世纪初期的中国面对的最严峻的政治、经济和社会问题。那么如何采取有效的措施来缓解贫困和不平等呢？在现代社会中，由于存在市场失灵"、"政府失灵"和"志愿失灵"，单凭任何一方的力量都是不够的，一个健全的扶贫行动体系必须同时包含这三种机制。也就是说，由市场做大蛋糕，政府和NGO共同参与分配蛋糕。

针对政府提出的行动建议主要有：首先，政府要转变态度。政府与NGO的关系不应是对手而应是伙伴关系。其次，要逐步调整登记管理策略。应该逐步放松对NGO的直接全面的控制，赋予NGO独立性和自治性，同时，要打破公益资源的行政垄断，培育开放的竞争性的公益市场。第三，要调整资源调控策略。一方面，要兑现法律已经承诺的税收优惠，另一方面要对NGO开放财政资源，使NGO与政府职能部门有同等机会竞争财政扶贫资源。此外，对官办、民间以及海外NGO应该一视同仁，并且鼓励更多的海外NGO参与中国大陆扶贫。

针对社会提出的行动建议主要有：社会应该为NGO营造一个良好的发展环境，这就需要弘扬自治精神，积极培育公民的责任意识。社会不但要支持NGO，还要监督NGO，这种监督不但包括弘扬社会监督的理念，还包括推进立法，建立切实可行的监督制度。

针对NGO的行动建议主要有：对于NGO自身，当务之急是应当培育健康的组织理念，逐步完善理事会制度，提高管理水平和行动能力。对于整个NGO行业，应加强行业自律和各类NGO之间的联合。对于NGO与政府的关系，NGO应该积极主动的与政府进行合作。

我和谁也不争，和谁争我都不屑，我双手烤着火取暖，火灭了，我也准备走了。

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只看该作者 5 发表于: 2007-02-05

2005年4月22日，阿拉善SEE生态协会出资300万元，启动“SEE守望家园行动”。阿拉善协会会长刘晓光开启项目。

　　阿拉善SEE生态协会

　　这是中国历史上第一个由中国大陆和台湾的知名企业家自愿组织起来的NGO。主旨是改善生态环境，防治沙尘暴。
　　协会从一开始，就有意识地推进内部民主管理。领导班子严格按民主竞选和投票表决的方式产生；重大决策一律循民主讨论和投票表决的程序确定。协会财务和项目一律公开，接受会员和公众监督。经过一年半的实践，民主已成为协会的内在文化，这在中国NGO中显得十分独特。

　　中国绿色和平

　　 2004年11月，中国绿色和平公开谴责金光集团在云南圈地毁林，并于2005年3月和5月两度指控海南金光存在同样问题。他们呼吁，在事态还可挽救之前，应立即采取必要行动。
　　绿色和平于1997年进入中国。披露湖北转基因大米非法入市；推动中国制定及颁布世界上第一部《可再生能源法》，无不引人瞩目。

　　自然之友

　　 “自然之友”创始人及会长梁从诫，刚入选首个由中国政府设立的环保人物大奖“2005绿色中国年度人物”，这既是对梁从诫个人成就的肯定，也是对“自然之友”环保成就的肯定。
　　作为中国最资深的环保NGO，“自然之友”不仅宝刀未老，而且在2005年度频频动作。主要因为“自然之友”的推动，圆明园防渗工程听证会如期举行，这是《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来首次真正意义上的公众听证，也是中国环保领域规模最大、程序最正式的一次听证，标志着公众参与环境影响评价、公众参与环境重大决策的起步。

　　永济蒲州镇农民协会

　　郑冰，山西省永济市蒲州镇寨子村人。当过小学教师，开过农资商店。从科技讲座和跳舞活动开始，这位37岁的女性把永济市寨子村农民组织起来，帮助农民共同抵御市场风险，也帮助农民实现自我学习、自我教育。由于当地政府的支持，2004年6月7日，郑冰到民政局顺利注册了“永济市蒲州镇农民协会”，目前，农会会员已扩大到周边乡镇的35个村，有3800多名会员。
　　农会主导的乡村建设成就斐然。农民经济合作组织争相破土而出，发展势头很好，寨子村欣欣向荣，被众多考察者称作“希望的田野”。郑冰深受鼓舞，认为农民潜力很大，只要有人肯去挖掘，就可以做好自己的事情。她并宣称：要在10年内把寨子村建成中国第一村。

　　天下溪教育研究所

　　 “年复一年，学生们从校门中走出来，有的回到土地，有的走向城市。学校教育给了这些乡村少年什么呢？
　　也许每个从学校里走出来的人都有自己的答案。当国际鹤类基金会和天下溪教育研究所开始在草海、鄱阳湖、向海、扎龙、挠力河这五个保护区开始合作项目的时候，我们想让这些孩子的行囊中多一样东西：对家乡的记忆和理解。无论他们今后走向哪里，他们是有根的人。因此我们决定编一套乡土教材，把天空、大地、飞鸟、湖泊和人的故事写进去。”
　　这是天下溪教育研究所编写的一本乡土教材的序《一方水土养一方人》开头的两段。这两段，其实也可以看作天下溪的自白。以乡土滋润人心，让爱在乡土中扎根，这应该是人本教育的起点，却恰恰是中国教育的空白点。天下溪正致力于填补这样的空白。

　　 21世纪教育发展研究院

　　设在苏州的21世纪教育发展研究院，或许是当下中国最重要也最具雄心的民间教育思想库。其在一份文件中就旗帜鲜明地声称：由民间力量参与制定面向未来的教育改革方案，并进行传播推广的意义在于：
　　可以起到投石问路、吸引社会关注、激活相对停滞的教育改革的效果；
　　民间研究力量与媒体互动，可对零星出现的、具有制度创新意义的改革实践进行汇总、提炼和放大，发挥其标识作用。
　　为此，2005年7月3日，21世纪教育发展研究院主办的中国教育制度改革项目开题研讨会揭幕。该项目旨在从民间的立场，为中国的教育制度改革制定时间表和路线图。心志之高，令人叹服。

　　雅安爱心世界

　　当“爱心”这样的词汇逐渐时尚逐渐异化而受到越来越多质疑时，SOLO等“小人物”却正以其细微的情感守护着这原本纯洁的词汇，默默还原爱的真实。
　　 SOLO是雅安党政网的一个网友。2004年7月31日，他与另外16位网友相聚，做出了一个非比寻常的举动：成立爱心世界，号召更多网友捐款，帮助优秀的贫困学生尤其是农村孤儿重返校园。
　　就这样，他们踏上了漫漫爱心之旅。
　　爱心世界的每笔捐款都要在网上公布，每位受助对象的情况和资助金额也要公开。但爱心成员的个人资料则是保密的。他们的原则是“三不”：不图名、不图利、不宣传个人。以至于媒体报道爱心世界时，对涉及的人物只能用化名。
　　截至2005年12月，爱心成员已达数百人，捐款总额达人民币49144.34元，受助学生共计20余人。有记者今年秋与他们在雅安碰头，他们讨论的话题之一，是怎样把一个父母双亡的农村女童，送到南京某老教授家中寄养。

　　北京红枫妇女心理咨询服务中心

　　以捍卫女权而知名于世的红枫中心，其2005年最响亮的声音，围绕着以下两个主题展开：
　　首先是反对家庭暴力。2005年3月8日，红枫中心开通了专门的反家暴热线。
　　推动反性骚扰立法更是红枫有声有色的中心工作。红枫正筹备在诸多城市开展性骚扰专题问卷调查。分析结果将形成《反性骚扰法》立法建议书，提交全国妇联和全国人大有关部门。

　　北京德赛思创咨询中心

　　北京德赛思创咨询中心主要从事国内外政府体制和公共政策研究。其主办的中国选举与治理网、中国农村村民自治信息网、人大与议会网，是了解当下中国体制流变的重要窗口。
　　德赛思创尤其重视人民代表大会制度，与全国人大和部分地方人大合作，共同开发人大代表履职的具体程序，包括接待选民程序、走访选民程序等等。参与地方人大组织的政府部门负责人述职评议，并就具体方法进行指导。与地方人大合作，培训基层人大代表尤其是普通群众代表。

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