浅谈中国草根组织发展的几大趋势
徐宇珊
[摘 要] 草根组织是指由民间自发成立、自主开展活动的自下而上的民间组织，它们是中国公民社会成长的重要途径之一。本文通过草根组织近年来的发展事实，概括出这类组织未来的五大趋势：从一支独秀到遍地开花，从单打独斗到合作交流，从精英治理到制度建设，从默默无闻到积极献言，从无人知晓到倍受关注。这五个趋势从不同侧面反映了草根民间组织的成长历程及相关外部环境的变化。
*9'3 `^l ?bZH A ed [关键词] 草根组织；NGO；发展趋势
mnpk9x}m cN,*QN 在发展政治学范畴中，草根组织（Grass Roots Organization, GRO）特指非营利组织中那些扎根于城乡社区的基层民众组织，侧重于发展中国家的基层组织
[1]。本文对“草根组织”的界定比上述定义更为宽泛，是指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的“自下而上”的民间组织。这些组织的产生与市场经济发展和社会民主化进程有关，是公民有组织地参与经济社会乃至政治过程的产物，其主要社会资源，包括资金、信息、志愿者等大多来自市场、社会、海外等开放的竞争世界，具有转型期典型的多样性、自发性和随意性。
[2][3] 以往谈到草根组织时，往往更多地强调这类组织面临的诸如身份制约、人才短缺、资金匮乏等不利因素。但事实上，尽管很多草根组织没有取得“法律合法性”，但他们通过扎实的工作赢得了公众认可，逐步获得了“社会合法性”，并以巧妙的行动策略渐渐赢得“政治合法性”与“行政合法性”，
[4]已经成为公民社会中一支不可忽视的重要力量，甚至开始影响政府的公共政策制定过程。本文试图从草根组织近些年的成长中总结若干带有普遍性的发展趋势，从不同侧面反映草根民间组织的成长历程及相关外部环境的变化。
p<fCGU `!]|lI!GW 趋势之一：从一枝独秀到遍地开花 [IYVrT&C' 上个世纪90年代以前，NGO、民间组织等词语对于中国人而言还是相当陌生的。一个明显的例子是1993年北京首次申办奥运会，当国际奥委会官员询问中国有无民间环保组织时，中国代表团不知如何作答。1994年3月31日，“自然之友”成立，这标志着中国第一个民间环保团体诞生了。之后，一股草根力量在环保领域开始生长。1996年前后，“北京地球村”、“绿家园”先后成立，与“自然之友”一并成为中国环境NGO的领军者。2001年11月在京召开的中美民间环境组织合作论坛发布消息：中国环境NGO已超过2000个，参与者数百万人
[5]。民间环保组织的地域范围也逐渐从北京扩展到其他省市，如四川省的绿色骆驼、云南省的大众流域、湖北省的绿色江汉、浙江省的蓝色保护志愿者等等。中国的草根NGO发轫于环保领域，在某种程度上缘于这一领域的纯公益性、非政治敏感性以及与政府理念基本一致。之后伴随着自由活动空间的扩大和公民社会的发育，草根组织的活动范围逐渐开拓到环保之外，足迹遍及艾滋病防治、妇女保护、打工维权、社区服务等领域，扶助弱势群体，提供公共服务。据不完全统计，中国大陆目前有近100家草根NGO的活动涉及艾滋病防治领域，在儿童救助、感染者互助、心理治疗、同性恋关怀等多方面提供支持
[6]；在残疾人服务领域，北京星星雨、慧灵、丰台利智等民办机构为残障者提供不同层次的专门化服务，有效弥补了市场和政府的不足；在劳工服务领域，广州“番禺打工族服务部”、北京“打工青年艺术团”等成绩显著，成为进城务工人员的心灵家园；2004年新《基金会管理条例》颁布之后，“香江社会救助基金会”、“北京光华慈善基金会”等若干非公募基金会的出现更表明草根组织的扩张趋势。尽管这些基金会组织资金规模雄厚，表面上看来与其他草根组织似乎有显著区别，但基于其民间性、自发性和自治化的特征，我们认为它们依然应该作为草根组织的一类形式。而这类组织的出现更体现出草根NGO的多元化发展路径，渐渐从基层的、社区的服务性组织上升为地区性、支持性组织。总之，中国的草根力量正在壮大，社会团体、民办非企业单位、基金会、工商注册、未登记……各种法律身份的组织共存。尽管还有很多组织的生存境况举步维艰，尽管还有很多组织无法获得合法的“民间组织”身份，但不可否认中国的草根已成燎原之势，活动范围渐渐从环境保护扩展到其他领域，呈现出“遍地开花”的态势。
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o Q %o@s3~O 趋势之二： 从单打独斗到合作交流 a-NTA 随着草根组织数量、类型、活动领域的扩大，组织之间的交流与合作也日益广泛，从最初一家组织孤立无援的奔走相告到今日多家机构联合行动。早期成立的一些草根组织逐渐变成了支持型组织，给相关领域的其他机构提供信息咨询、业务培训、资金扶持；建成了几家NGO交流网站，为民间组织提供网络信息平台，帮助其实现资源共享；不少NGO的负责人经常参加各类联席会议，通过论坛的形式交流互动。目前国内比较知名的NGO网络平台有“NPO信息咨询中心”（China NPO Network，
http://www.npo.com.cn）、“NGO发展交流网”（
www.ngocn.org）、“中国草根组织学习网”（
www.learning.ngo.cn）等等。除了以网站、出版物形式的专门性交流与合作，一些NGO已经逐渐从具体的服务领域转向支持型组织。如最早关注艾滋病防治的民间组织之一爱知行研究所已成为该领域的支持平台，2005年该研究所直接资助了全国城乡各地包括感染者组织、血友病人组织、男女同性恋者组织等20多个草根NGO或项目，与他们建立信息和资源分享、组织制度构建和政策倡导的合作关系，提供经费、设备和技术支持，已成为草根支持组织（Grassroots support Organizations, GRSO）
[7]。爱知行与其他艾滋病防治领域草根组织的关系是“伞状结构”，即爱知行作为核心与节点，支撑起其他更为基层的草根组织。组织之间另外一类交流与合作的形式是“网状结构”，即没有固定的焦点组织，各机构之间形成松散平等的合作关系，例如共同行动，召开交流会议等等。环保领域近期的几次倡导行动即体现出这种结构。这些环保组织联合发出倡议、举办论坛，体现出经常性的平等的网状交流机制，由一个组织发出的倡议或号召得到其他组织的响应和支持，将单个组织孤立的行为变成群体的行动，其间力量的扩大并不是简单的算术相加，而是呈几何倍数的提升。2006年10月举行的首届中华环保民间组织可持续发展年会更是集中了来自全国四百余家环保组织的代表，这其中有相当一部分是来自草根环保组织，这一盛会为环保组织之间的交流沟通搭建了平台，将进一步促进这些组织未来的合作。公民社会的精神并不在于一个个的孤立的民间组织，而是一种结社的理念。不同草根组织之间的交流、合作、联盟、支持，恰恰体现出了公民社会中自助与互助的精髓。上述草根组织之间合作交流的类型各不相同，既有专门性的网络平台，也有松散的临时组合；既有以一家组织为核心的伞状联盟，又有多家组织形成的网络结构。但无论怎样，他们都已意识到每一个草根的声音是微弱的，只有共同的行动才能壮大他们的力量。
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=X!v 趋势之三：从精英治理到制度建设 '
_c/CNs 在中国草根组织发展的历程中有许多人的名字值得特别关注：梁从诫、廖晓义、汪永晨、万延海……在某种程度上有些名字或许比他们的组织更加知名，被人关注。当大部分的中国人并不清楚什么是NGO，什么是公民社会的时候，有这样一群满怀热情、理想和激情的人在摸索中前行，他们用自己的行动书写了中国草根NGO的成长历史。按照马克斯•韦伯关于领导类型的划分，中国草根组织早期的领导人无疑属于“克里斯马”型，其统治的合法性建立在“非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上。”
[8]这种统治类型的合法性是建立在领袖者个人魅力和超凡品质的基础上的，具有明显的不稳定性，如笔者曾撰文分析的《中国民间组织的“2003现象”》即探讨了组织领导的个人权威与组织制度化之间的矛盾关系
[9]。随着组织的不断成长，国内草根组织都已经意识到应逐渐从精英色彩比较重的初创时期转入一种制度性、组织性的运作方式。“自然之友”是从精英治理到制度建设的典型。自然之友的创办人梁从诫是梁启超之孙、梁思成之子，名门之后和全国政协委员的特殊身份帮助了他和“自然之友”。“自然之友”的成功已经很难说清这是梁从诫的个人贡献还是“自然之友”的集体成功，很多问题都是通过他政协委员的提案渠道才得以“上去”。自2004年开始“自然之友”就有意识的“去梁从诫化”。让梁从诫感到欣慰的是，“自然之友”经过十年发展，正在受到更多的重视。他举例说，在人大有关环境方面立法的会议中，“自然之友”作为惟一一家NGO被邀请，“而且邀请信上写的是‘自然之友’，而不是梁从诫。”另一家著名环保组织地球村的创办人廖晓义也一直强调组织的能力建设，优化组织结构，现在即使廖晓义一周只去地球村一次，地球村的工作仍然开展得井然有序。她曾说“2005年，要创造没有廖晓义的‘地球村’。”她决定从日常管理中抽身出来，到幕后去做其他事情。
[10][11]诚然，从精英型领导到制度化治理的过渡任重而道远，目前大部分草根NGO的影响力还取决于负责人个人的社会网络和地位声望，精英色彩在短时间内不可能消失，且从个人魅力型走向制度规范型的过程中组织可能出现短暂的震荡，但无论怎样，这些NGO的创始人已经意识到制度化建设的重要性，采取了“去精英化”策略，开始有意培养新的接班人，努力保持组织长期稳定运转。
N~)-\T:ap As,` ($= 趋势之四：从默默无闻到积极献言 FGV
L[\ 中国草根NGO在成立之初，多数处于“做事”的状态，以从事具体的服务项目为主，如环保组织多从事“捡垃圾、观鸟、种树”老三样，很少涉及到“倡导”领域。伴随着中国政府治理模式的结构性转变，政府开始加强公共政策的民主化与科学化。中国国务院总理温家宝在2004年的政府工作报告中就曾明确指出“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”。中国的草根组织抓住了这一重要历史转型，通过召开听证会，提交两会议案，制造舆论影响等多种形式积极谏言献策，以期发出微弱但却代表民间的声音，促进政府公共政策的合理与完善。作为中国草根组织的先锋，环保组织在影响公共政策方面也是绝对的领头羊。保护藏羚羊、叫停“杨柳湖”水电工程、组织“北京动物园搬迁事件”大讨论、阻止怒江水电开发计划、发出《留住虎跳峡，留住长江第一湾》的呼吁、召开“圆明园铺设防渗膜事件”听证会……都留下了民间环保组织奔走的脚步和呐喊的声音，各家组织联合行动，借助媒体的力量，试图影响着政府的公共决策。在社会领域，2003年通过孙志刚案引发的关于收容遣送制度的思考及之后该项制度的废止，是以天则经济研究所为代表的民间草根思想库影响公共政策过程的典型案例。在市场经济领域，代表企业影响政府的是行业协会组织，作为典型的互益性民间组织，行业协会维护的是会员单位的利益，通过收集会员意见，以协会的名义提出建议，并努力推动上升为公共政策。与此同时，代表劳动者利益的维权组织也以召开研讨会等形式积极反映务工人员的心声，推动政府及社会关注进城打工者的合法权益。如北京市协作者文化传播中心于2004年召开“全国农民工职业安全与健康权益保障研讨会”、“农民工社会公共政策改革与服务创新研讨会”两次大型研讨会，进行政策倡导工作，有效地推动了社会各界对劳工权益保障和发展的关注与改革。这些草根组织在影响公共政策方面起到的作用可以概括为“凝聚”与“扩散”效应。首先草根组织尽管弱小但却是组织化的机构，能将来自四面八方的零散声音凝聚起来，并形成相对比较格式化的政策文本。小型企业、农民工、水坝库区原住民等都很难依靠自身力量发出声音引起政府的重视，但草根组织能够及时捕捉到他们的需要，发出共同的声音。以行业协会为例，它们影响公共政策的优势在于，同时减少了单个企业游说政府以及政府了解企业需求的交易成本，能够快速将各个企业的信息提炼加工变成整个行业或领域的共同需要，从而在企业与政府之间架起桥梁。“扩散”效应是指由于草根NGO往往首先影响决策的边缘层，再通过舆论效应进而引起核心层的注意并最终促进公共政策的制定。加尔东（Johan Galtung）关于社会结构的分层可以帮助我们理解这一政策过程。他将社会结构分为三个层次，即决策核心（Decision-making Nuclear, DN）、中心（Center）和边缘（Periphery）。决策核心层指决策者，也就是掌握政策决策权力的人；核心层之外是中心层，包括企业界和学术界的社会精英等；边缘层主要是普通大众。
[12]由于草根NGO在影响公共政策方面的力量微弱，使其很难直接进入决策核心层，而不得不以“曲线救国”的方式，从通过舆论影响大众开始，在网上发出倡议、媒体焦点报道、邀请专家参加研讨会等都是草根组织力图引导社会公众、获得精英支持，进而影响政策的有利手段。而传统的公共政策制定过程是由政府有关部门决策后直接发文实施的，缺乏公众的参与和事前的宣传引导，一般公众往往只有执行政策的义务，却不明白政策背后的过程。草根组织采取的从边缘到核心的路径，能够有效地发挥教育民众、宣传引导的公共效应，在这一过程中即产生“扩散”效应。草根NGO对公共政策的影响还只是初步的探索与尝试，尚未形成制度化程序，但伴随着政府公共政策制定过程的公开与透明，听证会、专家评估、专题研讨等已经渐渐成为公共政策制定中的必备环节，草根的行动越来越得到政府的重视；而通过网络、电视等新闻媒介的扩散效应，环保组织的声音能够传播到普通公众，得到舆论的认可与支持。总之，各种外部环境的改善有力地推进了草根NGO影响公共政策的行动，他们的观点或许尚没有完全被政府所采纳，但他们的行动本身就代表了一种不同于以往权威的民间声音，成为不可忽视的一支力量！
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. :j&enP5R(q 趋势之五：从无人知晓到倍受关注 2) X#&IE 2000年以前，由于民间组织自身发育不足，很难引起媒体的关注，对NGO、民间组织的报道凤毛麟角。而进入新世纪以来，正是上述若干重要变化，使得NGO成为时髦的名词，很多媒体将镜头对准了这些民间组织。2005年11期的《南风窗》以《中国NGO启示录》为封面标题，特别策划系列文章，杂志编辑在该组文章的前言中提到“曾有媒体将过去的2004年称为‘中国NGO元年’。的确，在此之前，这个意味着“非政府组织”的新概念对于普通中国老百姓来说还是非常陌生的，而今，NGO已经成为了继WTO之后最时髦的概念之一”。自2004年开始，NGO、民间组织、非营利/非政府组织等词语渐渐进入了国内多家知名报纸或杂志的视野，笔者通过粗略的搜索，在表1中列举了近几年部分杂志对NGO及其相关问题的报道，其中绝大部分是草根型NGO。此外，中央电视台科教频道的《公益行动》、《人与社会》等栏目的有关内容实际上也在报道一些草根组织的生存现状。例如《公益行动》栏目曾以《我想和你一起玩》为题目对一家典型的草根NGO——北京丰台利智康复中心做过专题报道。
'`jGr+K,wU ~q`!928Gu D3o,2E(o 在这些媒体报道中，新闻记者用镜头和文字见证了中国草根NGO的发展现状。细细品读这些新闻媒体的报道，可以看出记者与编辑对NGO的观察和理解绝不亚于象牙塔中的研究者，他们有的从具体案例出发，深入浅出地介绍民间组织的行动与理念；有的对草根组织发育的宏观背景与制度环境进行思考，反思NGO的生存状况。他们用生动的语言向普通社会公众宣传了NGO的理念，使这一“舶来品”逐渐从学术讨论的圈子走进一般民众的生活，让老百姓渐渐知道什么叫NGO，了解NGO正在做什么，观察自己身边有没有类似的群体或组织。而北京地球村主任廖晓义荣获“2005CCTV中国经济年度人物评选”之社会公益奖，更反映出媒体、社会精英与一般公众对其本人和所代表组织的认可。草根NGO已渐渐崭露头角，进入公众视野！事实上，以上所列举这几大趋势远远不能囊括草根民间组织蓬勃发展的诸多景象，他们已逐渐成为自下而上地通往中国公民社会之路的民间途径。草根组织的发展离不开中国社会、经济、政治生活等多种外部环境的转型，政府以一种更加开放的姿态面对包括民间组织在内的多元社会结构，逐渐释放出更多的公共空间，允许包括草根组织在内的民间社会参与到提供公益服务、制定公共政策的过程之中，这给予了草根NGO宽松的发展空间和历史机遇；而市场经济发展中带来的两极分化，转型期的诸多社会弊病及各类群体的多样化需求则成为草根组织发展的动力来源；同时，伴随着民主化进程，公众对社会、政治生活的参与能力和表达能力逐渐提高，社会精英阶层在满足了自身发展的前提下，将目光投向更深层次的社会问题，努力探索各类社会矛盾的治理之道，这些成为草根NGO扩张的加速机制。尽管今日草根民间组织的生存状况仍不容乐观，能力建设仍需加强，但不可否认其自身的发展变化及外部条件的改善已经让我们从中看到了公民社会的曙光！
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n! 4 !r njmc （作者联系方式：清华大学紫荆学生公寓16#0108A，100084）
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Df6i*Ko| f+Y4~k 徐宇珊，清华大学公共管理学院NGO研究所博士研究生。
